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土地归你，地下的地热资源你就能用吗？
一公司以探矿权保留的方式将探矿权转为采矿权后，矿权所在地的土地使用权人以国土资源部门未采用公平竞争方式出让采矿权、侵犯自己合法权利为由，将国土资源部门告上法庭……
案 情
厦门温泉开发公司(以下简称开发公司)享有某地块建设温泉宾馆的项目立项批准书及土地使用权。2006年2月，厦门温泉服务中心(以下简称服务中心)提出申请，福建省国土资源厅按照申请在先原则出让了覆盖某地块在内地下热水(即地热、温泉)的探矿权，服务中心取得勘查许可证。2008年2月，勘查工作完成后，服务中心提出申请报告，要求保留探矿权，省国土资源厅直接在其报告上签署意见“地质勘查工作已结束，同意保留6个月，请抓紧依法办理采矿权”，并加盖矿产资源勘查专用章。2008年8月，省国土资源厅按照探矿权优先和探矿权转为采矿权的有关规定，批准向服务中心颁发采矿许可证。
审 判
2012年4月，开发公司以省国土资源厅为被告、服务中心为第三人向福州市鼓楼区法院提起行政诉讼。起诉理由是：自己拥有相关地块的土地使用权，自然拥有相关地块地热的经营权，第三人隐瞒事实以欺骗手段取得探矿、采矿行政许可，应予撤销;省国土资源厅同意探矿权保留，明显违法，应当认定无效;省国土资源厅颁发采矿许可证违反法定程序，违背公平竞争权，依法也应予撤销。
2013年2月，经过3次批准延长审理期限7个月后，一审法院裁定，开发公司不具备诉讼主体资格，驳回起诉。开发公司不服，向福州市中级法院提出上诉。2013年7月，中级法院驳回上诉，维持原裁定。开发公司随即以省国土资源厅、第三人严重侵犯原告的公平竞争权等为由向福州市中级法院提出申诉。2014年5月，福州市中级法院认为不符合再审条件，作出驳回申请通知书。
2014年12月，开发公司又以“严重侵犯公平竞争权”等为由向福建省高级法院提出申诉。2015年6月，福建省高级法院经审查后，认为“在申请采矿权问题上，开发公司与服务中心不具有相同的权利义务条件，开发公司所主张的公平竞争权，缺乏事实根据和法律依据”，开发公司申请理由不能成立，经审判委员会研究决定，作出驳回申诉通知书，望其息诉息访。
评 析
本案诉讼历时长，高级、中级、基层三级法院都参与，受案次数多。经过多次开庭审理，质证辩论，案件争议的焦点就更加集中和突出了。
拥有土地使用权，是否就应拥有相关地块地热经营权?
开发公司认为其系依法成立从事有关温泉开发经营的中外合资企业，在公司成立后所签订土地出让合同中，已明确所使用的土地用途为建设温泉宾馆，因此理应具有开采所使用土地范围内地热资源的申请权，否则土地用途就无从谈起，损害合法权益。省国土资源厅认为，《矿产资源法》第三条规定，地表或者地下的矿产资源的国家所有权，不因其所依附的土地的所有权或者使用权的不同而改变。国有建设用地使用权出让合同也在“总则”中明确，地下资源、埋藏物不属于土地使用权出让范围。因此，同一地块上的土地使用权与探矿权采矿权并不必然由同一主体拥有，依法可以由不同主体行使。
土地使用权与探矿权采矿权属于不同的用益物权，有不同的管理制度。根据现行法律法规，取得土地使用权不能当然取得赋存在该土地中矿产资源的勘查权开采权，反之亦然。
探矿权保留性质和要式应当如何确定?
开发公司认为，探矿权保留应当符合国土资源部相关要式要求，探矿权保留实际上是行政许可，也是探矿权延续的具体方式，行政许可不符合法定要式是无效的。省国土资源厅认为，根据《矿产资源勘查区块登记管理办法》第二十一条规定，探矿权人在勘查许可证有效期内探明可供开采的矿体后，经登记管理机关批准，可以停止相应区块的最低勘查投入，并可以在勘查许可证有效期届满的30日前，申请保留探矿权。探矿权保留既不同于延续登记手续，也不是行政许可。服务中心认为，自己按照法定时间、要件和程序申请探矿权保留，没有过错，其合法权益应受到保护。法院在审理时认为，探矿权保留是对探矿权利持续存在的确认，但也表明探矿行为已经停止，不再从事特定的勘查活动，探矿权延续意味着勘查需要继续进行，因此，探矿权保留本身不是行政许可，也不属于探矿权延续。服务中心在规定时间内申请探矿权保留，材料齐全，已尽到法定义务，但省国土资源厅没有按照国土资源部探矿权保留申请书格式范本要求申请人填写、按格式文书中的相关栏目审核批准，只在申请材料上签署意见、加盖公章，不符合要式规定，探矿权保留批准存在明显的瑕疵。
法院对探矿权保留性质的理解和对被告探矿权保留批准行为不规范的认定是正确的，尽管这一瑕疵不足以变更或者撤销行政行为，但的确容易让人对行政行为的合法性、正当性产生争议。本案中，省国土资源厅行政行为正确与否与第三人利益息息相关，法院在裁判上，不会轻易以变更或者撤销行政行为来减损第三人合法权益，将第三人合法权益排除在司法保护之外。所以，从行政诉讼应诉技巧上说，行政机关与利益攸关的第三方如何取长补短，立场一致，证据相互印证，对确保胜诉是非常重要的。
探矿权转化采矿权是否排除公平竞争权?
这是本案争议最大的实体问题。开发公司认为，根据《行政许可法》，对有限自然资源开发利用的行政许可，行政机关应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式作出决定。《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法(试行)》对以竞争方式出让探矿权采矿权也作了具体规定。省国土资源厅没有采用公平竞争方式出让矿产资源勘查、开采权，对第三人而言，是授益性行政行为，对自己而言，是限制使用地下热水的排他行为，剥夺了自己依法参加竞买取得对公司所必需的地热开采的权利，侵犯了自己的公平竞争权和财产权。省国土资源厅及第三人认为，根据《矿产资源勘查区块登记管理办法》第八条“登记管理机关应当自收到申请之日起40日内，按照申请在先的原则作出准予登记或者不予登记的决定”和《国土资源部关于进一步规范矿业权出让管理的通知》规定的矿产勘查开采分类目录，申请勘查属于第一类矿产的地热资源，当时按照申请在先方式出让地热勘查权是有法可依的，何况开发公司至今都未申请该地热的勘查权。同时，根据《矿产资源法实施细则》第十六条的规定，探矿权人享有优先取得勘查作业区内矿产资源的采矿权的权利。作为依法取得勘查许可证、成为探矿权人的第三人有权优先取得采矿权，该省地方性法规《福建省矿产资源条例》第十一条第三款“在探矿权有效期和保留期内，地质矿产主管部门不得将采矿权出让他人”和《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法(试行)》第十条“探矿权人依法申请其勘查区块范围内的采矿权”不得以招标拍卖挂牌的方式授予的规定，都表明优先取得采矿权是探矿权转化的必然结果，是排他的，不是同等条件下的“择优”，省国土资源厅为第三人颁发采矿许可证依据充分，程序正当。
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十三条“被诉的具体行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的”，明确了将涉及公平竞争权作为可以提起行政诉讼的情形，2015年5月1日起施行的新《行政诉讼法》将“对行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的”列为受案范围，也进一步明确了公平竞争权的内涵。法律保护的公平竞争权，是平等主体之间在权利和义务关系相同基础上形成的获得合法利益的权利。优先取得采矿权并不排除公平竞争权，就在于彼此权利义务关系基础不同，各有各的政策依据、适用范围和前提条件。根据法规政策和矿产特点，按照不同矿种、矿产勘查程度、矿业布局等情形设立矿业权申请在先出让、协议出让与招标拍卖挂牌出让等不同的出让方式，互有前提，互为补充，构成了矿业权出让方式的完整性，既符合《行政许可法》，也符合实际情况。
(作者单位：福建省国土资源厅)
来源：中国资源报
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