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问：1997年，王某等12户居民以协议出让的方式取得位于A市一块国有土地，每户面积79.8平方米，总面积957.6平方米。当时签订的12份土地出让合同中均未约定容积率等规划条件及违约责任。1998年，王某等12户报规划部门批准后，各修建了4层房屋。2011年，王某等12户决定采取联建的方式将房屋拆旧建新，并向规划部门申请增加建筑物层数，因考虑到周边住户意见，规划部门仅批准其建筑物层数增加至6层。现该处房屋已竣工，实际修建层数为10～11层不等，王某等12户向国土资源部门提出申请，要求办理土地变更登记，由此引发是否需补缴土地出让金的问题。
目前，我国在法律层面上并没有关于改变容积率补缴土地出让金的规定，仅在政策层面上作了相关规定。2001年，国务院下发《关于加强国有土地资产管理的通知》，第一次对提高容积率应补缴土地出让金作出明确规定，提出对于出让土地，凡改变土地用途、容积率的，应按规定补缴土地差价，但对如何确定补缴的土地出让金标准却没有相应的规定。2006年，国土资源部下发《关于〈国有土地使用权出让合同补充协议〉示范文本（试行）有关问题的说明》，第一次对提高容积率如何确定补缴土地出让金标准作出了规定，提出依法办理改变土地用途和土地使用条件批准手续后，由受让人按照批准变更时新旧土地使用条件下该宗地的土地市场差额补缴土地出让金。2008年开始实施的《城乡规划法》第一次以法律的形式明确规定，规划条件必须在土地出让合同中予以确定，规划条件未纳入合同的，该合同无效。
由此可见，对出让土地容积率，国家法律规定主要是通过土地出让合同的形式加以约束，对其擅自改变容积率的行为，应适用合同法追究其违约责任，并追缴相应的土地出让金。但该处用地在原土地出让合同中并未约定容积率等规划条件，亦未约定增加容积率是否需补缴土地出让金。根据《合同法》的有关规定，当事人只需按照合同要约履行义务，未约定的事项则对其不具备约束力。
那么，对王某等12户提高容积率的行为，是否应该补缴土地出让金差价，如需补缴，其法律依据有哪些？若无需补缴土地出让金，是否需要重新签订土地出让合同明确规划限制条件？该宗地又该如何办理土地变更登记手续？
——周维标
答：土地使用者通过签订土地使用权出让合同并缴纳土地出让金后获得一定年期的土地使用权，按照合同约定的开发强度进行开发利用，通过自营或出售等方式获得土地增值收益，其中容积率是开发强度的重要指标之一。土地使用者作为理性经济人，自然会谋求其最大的经济效益。因此看，实践中土地使用者往往会在巨大利益驱使下，在土地利用过程中私自调整容积率以期获得超额利润。
虽然王某等12户的原土地出让合同中并未约定建房用地的容积率等规划限制条件，但其擅自提高容积率的行为仍然属于违法行为。这是因为，容积率的规定属于城乡规划管理的范畴，规划管理是行政法治的重要内容之一。行政法规范国家行政活动，属于公法的范畴，其调整的是私权利与国家行政权力之间的关系，而这种关系是不平等的，不能由当事人协商确定。《合同法》第七条也明确规定，当事人订立、履行合同，应当遵守法律、行政法规，尊重社会公德，不得扰乱社会经济秩序，损害社会公共利益。因此，公民、法人和其他社会组织在开发利用土地的过程中，不能因为在原土地出让合同中未约定容积率等规划条件而违反有关容积率等的强制性规定。
涉及容积率的法律法规和政策性文件主要有《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《城乡规划法》、《城市房地产管理法》、《建设用地容积率管理办法》、《国务院办公厅关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》和国土资源部《关于加强房地产用地供应和监管有关问题的通知》、《关于进一步加强房地产用地和建设管理调控的通知》、《关于严格落实房地产用地政策促进市场健康发展的通知》等3个文件。《城乡规划法》第三十八条规定，在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。城市、县人民政府城乡规划主管部门不得在建设用地规划许可证中，擅自改变作为国有土地使用权出让合同组成部分的规划条件。《建设用地容积率管理办法》对于容积率的调整规定了程序要求。相关政策性文件要求，要对调整容积率指标、改变土地用途的房地产开发项目进行清理，同时，经依法批准调整容积率的，市、县国土资源主管部门应当按照批准调整时的土地市场楼面地价核定应补缴的土地出让价款。由于规划行政主管部门只有审批容积率调整的权力，而无权处分土地使用权，只有国土资源管理部门才有权决定土地使用者是否需要补缴土地出让金及补缴的数额。
目前，法律法规对于如何定量计算容积率调整补缴土地出让金并无具体规定。国土资源管理部门在核定容积率调整补缴土地出让金的具体数额时，主要依据《关于严格落实房地产用地政策促进市场健康发展的通知》中的规定：经依法批准调整容积率的，市、县国土资源主管部门应当按照批准调整时的土地市场楼面地价核定应补缴的土地出让价款。其测算方法为：补缴土地出让金差额=市场楼面地价×改变容积率增加的建筑面积。
综上所述，对于该宗地的土地登记手续，应在规划行政主管部门提出对容积率调整的意见后，由土地使用者到国土资源管理部门按照变更后的容积率补缴土地出让金，并持有关批准文件、原土地使用权证以及已补缴土地出让金的缴纳凭证，到原办理土地登记的国土资源管理部门申请土地使用权变更登记。
需要指出的是，现行的容积率调整补缴土地出让金制度尚存在一定缺陷，这使得土地使用者进行容积率调整行为所付出的成本远低于该行为带来的收益，擅自调整容积率的行为时有发生。因此，国家应建立容积率调整补缴土地出让金模型，以便快捷有效、准确地计算出应补缴的土地出让金数额，并以此数额作为补缴土地出让金标准。
以上意见，仅供参考。
中国国土资源报 作者：陶镕
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