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发文机构：海南省人民政府
名 称：海南省人民政府关于严格规范土地一级开发管理的通知
文 号：琼府〔2015〕28号
发文日期： 2015年05月05日
海南省人民政府关于严格规范土地一级开发管理的通知
琼府〔2015〕28号
各市、县、自治县人民政府，省政府直属各单位：
为规范我省土地一级开发，促进土地资源合理利用，按照省委《关于贯彻落实党的十八届三中全会精神推动海南全面深化改革的实施意见》精神,现就加强和规范我省土地一级开发管理的有关事项通知如下：
一、明确土地一级开发的范围和基本原则
（一）合理确定土地一级开发的范围。本通知所称土地一级开发，是指按照城乡规划、土地利用总体规划的要求，对集中连片、面积达60公顷以上的土地进行统一征收（收回）、统一实施基础设施配套建设，使区域内的土地达到开发建设条件后依法进行土地供应的行为，包括对政府储备土地、园区土地、农垦系统利用的国有划拨土地实施的土地一级开发以及省政府批准的其他土地一级开发。
（二）坚持土地一级开发政府主导原则。土地一级开发应当坚持政府主导，由政府组织对一级开发区域内的土地进行统一规划、统一收储、统一整理和统一供应；坚持市场运作，通过公开的市场运作方式选取有资质的单位进行土地整理、基础设施配套建设。严格执行土地使用权招标、拍卖、挂牌出让制度，不得以项目出让的方式代替土地使用权出让；坚持集约节约利用土地，严格控制新增建设用地，积极盘活存量建设用地，优化土地利用结构，提高土地利用效率。
二、加强土地一级开发规划引导和管控
（一）科学编制土地一级开发建设相关规划。推进国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划等相关规划“多规合一”，促进相关规划的相互衔接。市县政府应当依法组织编制土地一级开发区域的城乡规划等相关规划，禁止由企业主导土地一级开发区域相关规划编制工作。土地一级开发应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划、林地保护利用规划等规划。“多规合一”形成的全省总体规划经依法批准后，土地一级开发必须符合全省总体规划。项目区建设用地规模不得突破土地利用总体规划确定的建设用地规模，项目选址不得占用自然保护区、风景名胜区、饮用水水源保护区、重点生态公益林等法律法规禁止开发建设的区域。土地一级开发不在城乡规划建设用地范围内的，经省政府批准作为特定区域后，可按照法定程序编制城乡规划。控制性详细规划没有获得批准的区域，不得实施土地一级开发。
（二）突出产业优先的规划引导。土地一级开发应当编制产业发展规划，明确一级开发区域产业发展方向、空间布局和发展时序。产业发展规划应当与土地利用总体规划、城乡规划等相关规划相互协调衔接，重点发展与区域资源环境和发展条件相适应的主导产业，避免重复建设，除必要的公共基础设施和安置用地外，要合理控制房地产用地规模和比例，严禁为不符合国家供地政策和产能严重过剩行业项目提供用地，促进产业结构优化升级，提高城镇化进程中土地支撑能力。
（三）完善开发区（园区）规划管理。经依法批准设立的开发区（园区），市县政府应当将开发区（园区）土地利用纳入市县土地利用总体规划和城乡规划统筹安排、统一管理、合理布局。对未纳入市县土地利用总体规划和城乡规划的开发区（园区），不得供应土地。加强开发区（园区）产业规划统筹，明确开发区（园区）产业发展方向，加快基础设施和配套设施建设，促进重点产业、优势产业向开发区（园区）聚集，实现产业集群化、关联化、差异化发展。
三、严格规范土地一级开发审批管理
（一）严格土地一级开发审批管理。土地一级开发由市县政府组织编制开发方案，报省政府批准。土地一级开发方案应当包括开发实施主体、开发内容、建设标准、开发规模、用地布局、开发期限、开发时序、投资总额、分年度投资计划、资金来源、开发效益分析、被征地农民的补偿安置及社会保障计划、社会稳定风险评估等内容。土地一级开发方案由省发展和改革部门会同省国土资源、省住房城乡建设部门联合审核，并征求相关部门意见后，提交省政府常务会议审定。未经省政府批准，不得实施土地一级开发，不得通过化整为零、拆分土地或者项目的方式规避土地一级开发审批。严禁以小城镇建设、新农村建设以及其他重点项目建设为名，通过编制相关开发规划，变相批准和实施土地一级开发。禁止企业或个人通过获取海域使用权、实施填海造地而不进行开发利用变相囤积、圈占土地。
（二）明确土地一级开发实施主体。土地一级开发由市县政府以及其他经省政府确定的单位组织实施，由政府土地储备机构具体承担。政府土地储备机构应为省和市县政府依法批准成立、具有独立的法人资格、隶属于国土资源部门管理，并已报国土资源部备案且纳入全国土地储备机构名录的事业单位。各级政府不得违反规定擅自设立土地储备机构和土地储备分支机构。未经依法批准，任何机构和单位不得进行土地一级开发。
（三）规范实施土地储备及基础设施配套建设。土地一级开发的收储工作由政府土地储备机构具体实施，禁止企业、其他用地单位或者个人通过与农村集体经济组织直接签订征地补偿协议、支付征地补偿费用等方式实施征地。对纳入储备的土地，由政府土地储备机构通过公开招标方式选取有资质的工程设计、施工和监理等单位实施土地整理、基础设施配套建设。经整理的土地具备开发利用条件后，由市县政府依法组织供应。
（四）加强开发区（园区）土地一级开发管理。开发区（园区）内土地收储、整理和基础设施配套建设由政府土地储备机构统一组织实施，并依法供应土地。除法律法规规定外，禁止将园区土地征收、农用地转用、土地供应等土地审批职能下放给园区管理机构。园区内经营性用地应当依法以招标、拍卖或者挂牌出让方式供应，出让底价按照国家和我省有关规定确定，不得以招商引资等各种名义减免土地出让收入，不得实行“零地价”、“负地价”，或者以土地换项目、先征后返、补贴等形式变相减免土地出让收入。
（五）加强土地一级开发资金管理。土地一级开发资金可以通过财政资金、银行贷款和其他融资渠道筹集。政府土地储备机构利用储备土地融资的，应当纳入地方政府性债务统一管理，按照专款专用、封闭管理的原则严格监管，不得突破土地储备融资规模，不得用于与土地储备业务无关的项目，不得违法违规举借其他政府性债务。严格土地一级开发成本核算机制，加强土地一级开发审计。土地一级开发区域内土地出让收入，实行“收支两条线”管理，严禁与企业进行土地出让收益分成。
四、推进土地资源集约节约利用
（一）规范一级开发的土地供应行为和市场秩序。土地一级开发应当遵循集约节约用地原则，按照土地年度供应计划和市场情况等供应土地。土地供应必须符合规划和产业政策要求以及土地权属清晰、土地征收补偿安置落实到位等条件，并进入统一的土地交易市场实施公开交易。严格执行商品住房用地单宗出让面积规定，除法律法规另有规定外，不得将两宗及以上的宗地进行捆绑出让。建立动态地价指数调控机制，完善土地价格形成机制，探索实行土地弹性出让年期制，通过价格杠杆和供地政策约束土地粗放利用，激励节约集约用地。
（二）严格执行建设用地控制标准。制定项目用地标准，针对不同产业项目单位用地面积的投资强度和产出强度（亩均产值、税收）等指标制定用地标准，并在土地使用合同中明确土地用途、容积率、投资强度、投入产出等控制性要求，约定土地受让人达不到投资强度、投入产出等要求应承担的违约责任。在建设项目可行性研究、初步设计、土地审批、土地供应等环节，严格执行国家《限制用地项目目录》和《禁止用地项目目录》、《工业项目建设用地控制指标》以及交通、能源、基础设施建设用地等控制指标，合理确定建设用地规模。建立土地退出机制，对达不到约定投入要求或建设要求的，可依法或者依约定由政府收回土地使用权。
（三）着力盘活存量建设用地。鼓励利用存量建设用地对外招商合作，按照原有合同约定促进土地开发利用。推动开发区（园区）存量建设用地盘活利用，鼓励提高现有工业用地土地利用效率，对现有工业项目不改变土地用途前提下提高利用率和新建工业项目建筑容积率超过国家、省、市规定容积率部分的，不再增收土地价款。加强标准厂房建设的土地供应，国家级和省级开发区建设标准厂房容积率超过1.2的，所需新增建设用地年度计划指标由省级国土资源主管部门单列。
五、强化土地一级开发监督管理
（一）加强土地一级开发和后续开发利用的监管。省政府及有关部门负责土地一级开发实施的监督检查，督促市县政府按照土地一级开发方案确定的建设内容、投资规模和开发期限等内容进行开发建设，全盘统筹推进项目实施。对未按照土地一级开发方案要求进行土地一级开发的市县，造成土地资源低效利用的，要扣减该市县下一年度新增建设用地计划指标，并追究相关责任人责任；对超过土地使用合同规定的开工时间一年以上未开工、且未开工建设用地总面积已经超过近五年年均供地量的市县，除基础设施、重点工程和民生、公益性项目用地外，暂停其新增建设用地供应。
土地依法供应后，用地单位未按照约定进行开发建设造成土地闲置的，应当依法对闲置土地进行处置。对符合无偿收回土地情形的，要依法收回土地使用权；对不符合无偿收回土地情形的，要按照区域规划和产业发展要求，依法通过调整土地用途等方式推动土地开发；对国有建设用地使用权人违反法律法规规定和合同约定、划拨决定书规定恶意囤地炒地的，在依法处理完毕前，市县国土资源部门不得受理该土地使用权人新的用地申请，对已经认定为闲置土地的，不得办理转让、出租、抵押和变更登记，确保土地资源合理高效利用和产业协调有序发展。
（二）全面清理企业参与成片开发项目。本通知印发后，各市县政府要对现有土地成片开发项目进行全面清理。一是对已经省政府批准的土地成片开发项目，要加强监督管理，采取有效措施推动项目实施；对存在企业违反协议约定的，应当督促企业严格履行土地开发协议，对符合解除协议条件的，应当依法解除协议。二是对土地成片开发方案尚未报经省政府批准，市县政府擅自与企业签订土地成片开发合同（协议）的，市县政府应当依法提出解除合同（协议），追究相关责任人责任，并依法依规做好善后处置工作。三是对市县政府已与企业签订招商引资合同、项目合作合同或者框架协议、意向书等，明确将一定规模或者特定区域内土地供应给企业，或者以项目出让代替土地使用权出让等违反土地招标、拍卖、挂牌规定变相供应土地的，市县政府应当予以整改，追究相关责任人责任，并依法依规做好善后处置工作。各市县应于2015年6月底前将清理和处置情况报省政府。
六、加强组织领导，落实土地一级开发监管职责
（一）明确政府和部门职责。省政府及相关部门负责土地一级开发的监督和管理。市县政府负责土地一级开发的具体实施和管理工作。省发展改革部门会同有关部门负责土地一级开发方案的审核等工作。省国土资源部门负责指导、协调和监管土地一级开发区域内的土地征收、农用地转用审核、土地收储、土地整理、土地供应以及成本核算等工作。省住房城乡建设部门负责土地一级开发涉及城乡规划编制的指导、协调和监管等工作。省财政部门负责土地一级开发的融资规模审批、成本审核、土地出让收入收支监管等工作。省审计机关负责土地一级开发项目审计监督的管理、指导工作。省海洋渔业部门负责填海造地一级开发的协调、审核和监管等工作。省林业部门负责土地一级开发中涉及占用征收林地的审核审批管理等工作。省国土资源、住房城乡建设、财政、审计、海洋渔业、林业、工业和信息化等部门应当协助省发展改革部门做好土地一级开发方案审核工作。省级储备土地、洋浦经济开发区管委会利用的国有土地以及农垦系统利用的国有划拨土地一级开发的职责分工按照我省有关规定执行。省监察部门要加大行政监督力度，对违反本通知规定的市县政府和部门依法予以查处。
（二）落实监管职责，保障土地有序开发。各级政府及相关部门要根据职责分工，规范土地一级开发行为管理，加大执法检查力度，完善问责机制。对未经省政府批准擅自从事土地一级开发或者化整为零规避土地一级开发、以项目出让方式违规出让土地、违反规划实施土地一级开发、违反土地一级开发资金管理规定，以及未批先用、以租代征、擅自改变土地用途、非法买卖集体土地等违法用地的行为，要严格查处，依法应予以行政处罚的予以行政处罚，应予以行政处分的予以行政处分，需追究刑事等责任的移送相关机构追究相应的责任，以维护土地开发利用市场秩序，保障土地资源的有序开发。
海南省人民政府
2015年5月5日
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