|
关于“先行用地”有关规定及先行用地批复的可诉性
一、什么叫先行用地
先行用地，是指重点建设项目控制工期的单体工程，以及有工期要求或受季节影响急需开工建设的其他工程用地，在完成项目批准（核准）与初步设计后，报经国土资源部同意后可以先行用地。《建设用地审查报批管理办法》第六条规定：国家重点建设项目中的控制工期的单体工程和因工期紧或者受季节影响急需动工建设的其他工程，可以由省、自治区、直辖市国土资源主管部门向国土资源部申请先行用地。
二、先行用地的范围和条件
先行用地的范围
①《国土资源部关于进一步改进建设用地审查报批工作提高审批效率有关问题的通知》（国土资发〔2012〕77号）规定：对于已通过部用地预审、项目批准立项并完成初步设计的国家重点建设项目，属于控制工期的单体工程，以及因工期紧或受季节影响确需动工建设的其他工程，可向部申请办理先行用地。
②《国土资源部、国家发展改革委、水利部、国家能源局关于加大用地政策支持力度促进大中型水利水电工程建设的意见》规定：对于国家重点水利水电工程，在通过国土资源部用地预审、国务院及国务院有关部门已批准（核准）项目、水利工程初步设计已经批复或初步设计审批单位出具先行建设任务认定意见后，属于工程建设范围内的道路、桥梁、生活营区等施工前期准备工程和控制工期的单体工程，以及因工期紧或受季节影响确需动工建设的其他工程，可申请办理先行用地。考虑到水利水电工程建设的特殊需要，在项目已通过用地预审、但尚未正式审批（核准）前，工程论证设计和前期工作必需的道路、桥梁、生活营区等建设，属于永久性建设用地的，在项目审批（核准）部门出具项目立项（或同意开展前期工作）的认定意见，且水利项目在初步设计审批单位、水电项目在行业主管部门出具先行建设任务认定意见的前提下，也可申请办理先行用地。
先行用地的条件
①《国土资源部关于进一步改进建设用地审查报批工作提高审批效率有关问题的通知》（国土资发〔2012〕77号）规定：申请用地时，必须说明拟用地符合预审要求和土地使用标准，权属清楚，地类、面积准确；涉及征收农村集体土地的，征地补偿安置应征得农民同意并确保补偿及时足额支付到位，地方政府应确保不因先行用地发生信访问题和突发事件。同时，严格限制动工建设范围，不得超出先行用地批准范围动工建设，超出的按违法用地严肃查处。
②《建设用地审查报批管理办法》第六条规定：经批准先行用地的，应当在规定期限内完成用地报批手续。
三、先行用地的申请和批准
先行用地由省、自治区、直辖市自然资源资源主管部门向自然资源部申请先行用地。
申请先行用地，根据《建设用地审查报批管理办法》第六条的规定应当提交下列材料： （一）省、自治区、直辖市国土资源主管部门先行用地申请； （二）建设项目用地预审意见； （三）建设项目批准、核准或者备案文件； （四）建设项目初步设计批准文件、审核文件或者有关部门确认工程建设的文件； （五）国土资源部规定的其他材料。 经批准先行用地的，应当在规定期限内完成用地报批手续。
四、先行用地审批权的行政委托
《国务院关于授权和委托用地审批权的决定》（国发〔2020〕4号）在严格保护耕地、节约集约用地的前提下，进一步深化“放管服”改革，改革土地管理制度，赋予了省级人民政府更大用地自主权，将北京、天津、上海、江苏、浙江、安徽、广东、重庆作为委托土地征收审批权的首批试点省份。相应的，《自然资源部关于贯彻落实〈国务院关于授权和委托用地审批权的决定〉的通知》（自然资规〔2020〕1号）就有关问题作出进一步规定，其中第二条规定：对应国务院授权和委托的用地审批权，将部的用地预审权同步下放省级自然资源主管部门；将先行用地批准权委托给试点省份省级自然资源主管部门。其中委托用地预审和先行用地批准权的期限与试点时间相同。
五、先行用地批复的可诉性问题
最高人民法院（2019）最高法行申3450号行政裁定书：特定情况下的先行用地是建设用地审批程序中的特殊环节，但不是必经程序。经批准的先行用地虽然可以在正式用地报批手续完成之前先行使用土地，但不具有独立性和最终性，仍然属于整个用地审批程序的组成部分，虽然该行为可能会通过其他行为对土地权利人的合法权益产生影响，但不是必然、直接和最终的影响。从整个用地审批程序来看，对土地权利人权益产生最终和实质影响的是后续的征地行为，先行用地审批呈现的过程性、阶段性和不直接产生外部法律效力等特征，决定了其与可诉行政行为存在本质区别。且目前省级以上人民政府作出的征地批复尚未纳入行政诉讼受案范围，因此，依附和类似于征地行为的先行用地审批亦不属于行政诉讼受案范围。
赵新科律师
2020年3月29日
|
