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最高人民法院（2018）最高法行申1827号行政裁定：在土地审批行为已被生效判决撤销的情况下，行政机关作出的注销决定未对当事人新设义务或减损权益
【裁判观点】
人民法院的生效判决撤销了土地审批行为，从法律效果上看，该审批行为已失去法律效力，对当事人不再产生影响。行政机关之后所作的注销该审批决定实际上只是以行政处理的方式再一次对该审批行为的效力予以否定，并未对当事人新设义务或减损权益，因而，对于当事人就该注销决定提起的起诉应予驳回。
【裁判文书】
中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）最高法行申1827号
再审申请人（一审原告、二审被上诉人）：山西省新绛县振兴轧材厂，住所地：山西省新绛县城关镇南关村。
负责人：王保平，该厂原厂长。
再审被申请人（一审被告、二审上诉人）：山西省新绛县人民政府，住所地：山西省新绛县城正平街。
法定代表人：解芳，该县人民政府县长。
再审申请人山西省新绛县振兴轧材厂因诉山西省新绛县人民政府（以下简称新绛县政府）土地行政撤销一案，不服山西省高级人民法院（2017）晋行终301号行政裁定，向本院申请再审。本院依法由审判员仝蕾、审判员张志刚、审判员梅芳组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。
山西省临汾市中级人民法院一审查明：1993年12月，新绛县振兴轧材厂与新绛县城关镇南关村委会分别签订了租赁占地1.98亩和2.52亩土地的协议书。后经新绛县振兴轧材厂向新绛县土地局申请办理用地审批手续，1994年6月2日新绛县政府分别对该厂占用的1.98亩和2.28亩土地进行批准，在新绛县××村个体户企事业补办占地手续审批表上签字盖章。2002年11月，刘寅龙、李俊叶以新绛县政府为新绛县振兴轧材厂办理土地审批的行政行为侵犯了其土地承包经营权为由向新绛县法院提起行政诉讼，此案经一、二审和再审，运城市中级人民法院以（2004）运中行终字第63号行政判决和（2011）运中行再字第2号行政判决撤销了新绛县政府为新绛县振兴轧材厂办理的1.98亩和2.28亩租赁土地审批行政行为。2016年5月6日，新绛县政府作出新政土行决字[2016]第（01）号《关于注销山西省新绛县振兴轧材厂审批手续的行政决定书》，该决定书载明：根据行政许可法第70条和运城市中级人民法院（2004）运中行终字第63号、（2011）运中行再字第2号行政判决，注销新绛县政府1994年6月2日为新绛县振兴轧材厂办理的两份“新绛县××村个体户企事业补办占地手续审批表”。如不服本决定，可在六十日内向上级行政机关复议或直接向法院提起诉讼。新绛县振兴轧材厂不服该注销决定，于2016年8月3日向法院提起诉讼。
山西省临汾市中级人民法院一审认为，《中华人民共和国物权法》第二十八条规定，因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。本案中，运城市中级人民法院以（2004）运中行终字第63号和（2011）运中行再字第2号行政判决撤销了新绛县政府为新绛县振兴轧材厂办理的1.98亩和2.28亩租赁土地审批行政行为。根据上述法律规定，在运城市中级人民法院判决生效后，新绛县振兴轧材厂就直接丧失了新绛县人民政府为其批准的土地使用权，这也是法院判决既判力的体现。同时，即便是行政机关在协助人民法院执行土地使用权，也完全是依附于司法行为作出，属于司法行为在行政管理中的延伸，而不是独立的行政行为。本案中新绛县政府作出注销新绛县振兴轧材厂占地审批手续的决定，该决定书中载明了注销行为所依据的法律条款及相关法律文书，并赋予了当事人不服该行政行为的诉权。从该裁定的内容和性质上来看，新绛县政府虽是依据法院生效判决对新绛县振兴轧材厂作出的注销决定，但该行政行为并未依附于已生效的判决，而是以其单方意志行使行政权力作出的行政行为，也即属于新绛县政府以其行政行为对法院已裁判事项再次进行的行政处理。虽然该行政行为的作出对新绛县振兴轧材厂的权利义务并未产生新的实际影响，但有违法律的严肃性和权威性，应依法确认违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，一审法院判决确认新绛县政府作出新政土行决字[2016]第（01）号《关于注销山西省新绛县振兴轧材厂审批手续的行政决定书》的行政行为违法。
新绛县政府不服一审判决，向山西省高级人民法院提起上诉。
山西省高级人民法院二审查明的事实与一审一致。
山西省高级人民法院二审认为，2008年8月12日运城市中级人民法院作出（2004）运中行终字第63号行政判决，撤销了新绛县政府1994年6月2日为新绛县振兴轧材厂办理的1.98亩和2.28亩租赁土地审批行政行为。该判决生效后，新绛县振兴轧材厂向山西高院申请再审，山西高院指令运城市中级人民法院进行再审，2011年7月18日运城市中级人民法院作出（2011）运中行再字第2号行政判决，维持（2004）运中行终字第63号行政判决。上述判决生效后，新绛县政府为新绛县振兴轧材厂办理的1.98亩和2.28亩租赁土地审批行政行为因违法被撤销后自始不发生法律效力，新绛县振兴轧材厂占有原审批土地失去了合法性基础。2016年5月6日新绛县政府作出新政土行决字[2016]第（01）号《关于注销山西省新绛县振兴轧材厂审批手续的行政决定书》，注销新绛县政府1994年6月2日为新绛县振兴轧材厂办理的两份“新绛县××村个体户企事业补办占地手续审批表”。该注销行为是基于生效判决已撤销审批行政行为，新绛县振兴轧材厂已丧失原审批土地使用权这一客观事实，注销行为对该厂的合法权益明显不产生实际影响。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第八项的规定，行政行为对原告权益明显不产生实际影响的，应当裁定驳回原告的起诉。新绛县政府关于注销山西省新绛县振兴轧材厂审批手续的行政决定书告知当事人对该决定不服可以依法申请复议或者提起诉讼，不能拘束人民法院对注销行为可诉性依法进行审查。一审法院对该案作出实体裁判不妥，依法应当予以纠正。新绛县政府针对被诉行政行为实体方面提出的上诉理由不予采纳。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七十九条第一项之规定、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第八项的规定，二审法院裁定：一、撤销山西省临汾市中级人民法院（2016）晋10行初77号行政判决；二、驳回山西省新绛县振兴轧材厂的起诉。
山西省新绛县振兴轧材厂不服二审裁定，向本院申请再审称：二审裁定认定事实不清，适用法律不当。（一）运城市中级人民法院（2004）运中行终字第63号判决书和（2011）运中再字第2号行政判决书是在2011年7月18日送达并生效的，而新绛县政府的新政土决字[2016]第（01）号行政决定书是在2016年5月6日作出的，超出应当作出行政决定的期限，明显属于违法行为；（二）新绛县政府1994年6月2日给新绛县振兴轧材厂办理的土地审批手续，在这22年中新绛县政府一直认可土地手续，继而还给再审申请人办理了《建设用地规划许可证》及给王保平夫妇办理了房屋产权证书等合法手续。一方面土地手续被注销，另一方面其他手续又合法，这种矛盾的结果明显是由于新绛县政府行政行为违法所导致的；（三）新绛县工商局在1999年8月9日就已对新绛县振兴轧材厂做出了注销营业执照的决定，而新绛县政府在明知新绛县振兴轧材厂已被注销的情况下，又在2016年5月6日对新绛县振兴轧材厂这个早已不存在的相对人再次做出注销土地审批手续的决定，行政决定失去对象；（四）新绛县政府在决定书中既未告知向哪一级行政机关提起行政复议，又未告知向哪一级人民法院提起诉讼及提起行政诉讼的期限，没有尽到告知义务，有悖法律规定；（五）新绛县政府的决定书中使用不对外的小公章，代表不了县政府。请求：1、撤销二审行政裁定。2、维持一审行政判决。
本院经审查认为，本案被诉行政决定的主要内容是：根据行政许可法第七十条第四款的规定，依据山西省运城市中级人民法院（2004）运中行终字第63号行政判决和（2011）运中行再字第2号行政判决，注销新绛县政府于1994年6月2日为新绛县振兴轧材厂办理的两份“新绛县××村个体户企事业补办占地手续审批表”。山西省运城市中级人民法院作出的（2004）运中行终字第63号行政判决撤销了新绛县政府1994年6月2日为山西省新绛县振兴轧材厂办理的1.98亩和2.28亩租赁土地审批行政行为。山西省运城市中级人民法院作出的（2011）运中行再字第2号行政判决维持了该院的上述判决。从法律效果上看，新绛县政府于1994年6月2日为再审申请人办理的补办占地手续审批表已失去法律效力。新绛县政府之后所作的本案被诉行政决定以行政处理的方式再一次对案涉审批行为的效力予以否定，并未对再审申请人新设义务或减损权益，二审法院裁定并无不当。
综上，再审申请人山西省新绛县振兴轧材厂的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：
驳回再审申请人山西省新绛县振兴轧材厂的再审申请。
审判长 仝 蕾
审判员 张志刚
审判员 梅 芳
二〇一八年六月二十七日
法官助理 徐小玉
书记员 郭 凯
来源：行政涉法研究
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